2025年9月25日星期四

The Golden Age of Taiwan's Mushroom Exports (1960s)

The 1960s marked a pivotal era in Taiwan's economic history, as it transitioned from an agricultural society to an industrialized nation. At the heart of this transformation was the canned mushroom industry, a sector that brought significant foreign exchange, created jobs, and laid the groundwork for future industrial growth. This period is often referred to as the "golden age" of Taiwan's canned goods, when the nation became the "Mushroom Kingdom" of the world.

The Rise of the "Three Canned Kings"

Following the decline of the banana industry in the late 1950s, the mushroom industry rose to prominence. Its success was driven by a perfect storm of favorable conditions:

Government Policy and Technology: With support from institutions like the U.S.-funded Joint Commission on Rural Reconstruction (JCRR), the government promoted the cultivation of new, high-yield mushroom strains. It established a centralized "production and sales plan" to manage quality and prevent oversupply, which was crucial for maintaining stable prices in international markets.
Economic Advantage: The mushroom industry was a low-cost, high-return enterprise. It utilized readily available and cheap labor during farmers' off-seasons and could be grown using rice straw, a common agricultural byproduct. This provided a much-needed additional income source for rural families.
Market Dominance: Canned mushroom exports skyrocketed, quickly surpassing pineapple to become Taiwan's top agricultural export. By the mid-1960s, Taiwan, along with its pineapple and asparagus canned exports, dominated the global market. These three products became known as the "Three Canned Kings", collectively accounting for an impressive 12.3% of Taiwan's total exports in 1967. The U.S. and West Germany were key markets, consuming the vast majority of Taiwan's canned mushroom production.

The Social and Economic Impact

The economic impact of the mushroom industry was profound, extending far beyond trade statistics. It played a crucial role in Taiwan's economic takeoff and its ability to earn foreign currency.

Rural Prosperity: The industry directly improved the livelihoods of countless rural families. Cultivating mushrooms was a family affair; stories from the era recall entire families, including children, working late into the night to prepare the harvest. This shared labor fostered a strong sense of community and provided a stable foundation for rural development.
A Stepping Stone to Industry: The mushroom industry served as a pilot program for Taiwan's future. The government's centralized control over production and marketing trained an entire generation of entrepreneurs and managers in modern, large-scale business operations. The industry also drove advancements in food science and processing technology, which were later applied to other sectors.

Challenges and the Industry's Decline

Despite its early success, the canned mushroom industry's dominance was short-lived. By the 1970s, it began to face significant challenges:

Trade Disputes: Taiwan's success led to trade friction, most notably with the United States. In the mid-1960s, a "Mushroom War" erupted as American growers lobbied the U.S. government to impose tariffs on cheaper Taiwanese imports.
Rising Costs and Competition: As Taiwan's economy industrialized, labor costs began to rise. At the same time, new competitors, particularly mainland China and Southeast Asian nations, entered the market with even lower labor costs.
Reputational Damage: The industry suffered a major setback in 1972 when a batch of canned mushrooms destined for West Germany was found to contain dangerous levels of mercury, a widely publicized incident that damaged Taiwan's reputation for quality.
Macroeconomic Factors: The end of U.S. foreign aid, the oil crises of the 1970s, and the appreciation of the New Taiwan Dollar further eroded the industry's export competitiveness. The centralized export company was eventually dissolved in 1990, marking the official end of the canned mushroom golden age.

The Mushroom Industry Today: From Canned Exports to Fresh Consumption

The mushroom industry in Taiwan has since undergone a complete transformation. It has shifted from a labor-intensive, export-oriented model to a capital-intensive, high-tech industry focused on domestic consumption. While the days of mass-producing canned mushrooms are over, Taiwan now boasts a thriving fresh mushroom market.

Instead of canned white button mushrooms, modern farms in Taiwan specialize in cultivating a wide variety of mushrooms, such as shiitake, oyster, and king oyster mushrooms, often in climate-controlled indoor environments. While not a major export earner anymore, the industry remains a testament to Taiwan's adaptability and its ability to transform a traditional agricultural product into a modern, high-value specialty. The legacy of the "Mushroom Kingdom" lives on not in cans, but in fresh, high-quality produce.

台灣洋菇罐頭出口史：經濟轉型中的先驅與典範

1. 緒論：從農業社會到工業化轉型的序曲

1.1 時代背景：外匯短缺與經濟轉型壓力

1950年代末期，台灣的經濟正處於關鍵的十字路口。當時，台灣經濟高度依賴美國援助，面臨著外匯極度缺乏的困境，亟需尋找能夠快速創造出口收益的產業，以累積工業化所需的資本 [1]。在這個背景下，傳統的主要出口農產品，如「香蕉王國」的香蕉和鳳梨，其國際競爭力逐漸式微，市場地位面臨挑戰 [2, 3]。這為新型農產品的崛起創造了歷史性的機遇，而洋菇罐頭產業正是抓住了這一機會，成為台灣從農業社會向工業化轉型的第一批先鋒。

1.2 洋菇產業的崛起與歷史定位

台灣洋菇栽培的歷史可追溯至20世紀初期由日本人引進的香菇技術 [4]。然而，洋菇產業的快速發展始於1950年代。當時，政府為了振興農村經濟，並在美國聯合農村復興委員會（JCRR）的協助下，從美國引進洋菇菌種並成功推廣 [4, 5, 6]。由於洋菇種植的技術門檻不高，且投資有限但收益豐厚，農民得以利用農閒時間投入種植，從而快速擴大了產業規模 [4]。

洋菇產業的成功，不僅僅是單純的農業技術突破，它實質上是一項經過精密規劃的國家戰略。在當時以「出口擴張」為核心的經建計畫指導下 [1]，洋菇作為一個能夠在短時間內為國家帶來可觀外匯的項目，被選定為推動初期工業化的先鋒。這是一個由政府主導的宏觀經濟策略，而非僅由民間自發形成的產業。整個產業鏈，從菌種培養、栽培、製罐到最終銷售，都在官方嚴格的管控下進行，其唯一目標是為國家賺取急需的外匯 [1]。洋菇產業的快速發展也印證了這種國家戰略的有效性，台灣在短短數年內便成為全球最大的洋菇罐頭出口國，奠定了「洋菇王國」的國際聲譽 [6, 7]。

2. 洋菇王國的黃金歲月：經濟貢獻與國際地位

2.1 「三罐王」的輝煌時代：經濟榮耀的量化分析

在1960年代，台灣的罐頭產業達到了前所未有的巔峰，以鳳梨、洋菇和蘆筍罐頭為首，出口量曾先後榮登世界第一，因此被譽為台灣經濟的「三罐王」 [8]。這個稱號與當時台灣棒球在世界賽中屢次奪冠的「三冠王」榮耀相互輝映，象徵著台灣在國際舞台上傲人的表現。在這三者之中，洋菇罐頭的表現尤為亮眼。

數據顯示，洋菇罐頭出口值在1960年代前期就已經超越了鳳梨罐頭，成為台灣出口農產品中的新寵 [9]。在整個1960年代，洋菇罐頭平均每年為台灣賺進約2,500萬美元的外匯，佔當時總出口值的3.62% [9]。到了1970年代，年均外匯收入更增至7,000萬美元 [9]。更為驚人的是，在1965年，台灣洋菇罐頭在世界市場的佔有率曾超過70%，幾乎壟斷了全球市場 [10]。根據歷史資料，1967年，以洋菇、鳳梨和蘆筍為首的罐頭產業，賺取的外匯佔台灣總外銷額的12.3%，達到了歷史高峰 [11, 12]。這一系列數據共同描繪了洋菇產業對台灣經濟的巨大貢獻。

下表呈現了1960年代台灣「三罐王」的出口貢獻概況：

表格1：台灣罐頭產業出口貢獻概況 (1960s)

罐頭種類	貢獻時間點與數據	備註
洋菇罐頭	1960年代前期出口值超越鳳梨罐頭 `[9]`，1960年代平均每年賺取2,500萬美元外匯 `[9]`，1978年年出口額達1.2億美元巔峰 `[6]`	在「三罐王」中發展最為亮眼，佔總出口值3.62% `[9]`。
鳳梨罐頭	最輝煌時期曾年出口超過410萬箱 `[3]`，1970年代穩坐世界冠軍 `[3]`	日治時期即已發展，戰後持續壯大 `[3]`。
蘆筍罐頭	1963年外銷額不到3,000美元，1965年年出口額增至1,500萬美元 `[13]`，1978年外銷值近1.2億美元 `[14]`	市場開拓是官方與民間共同努力的結果 `[8]`。
總體	1967年，三種罐頭產品外銷總額高居全臺外銷總額的12.3% `[11, 12]`	這項輝煌成就為台灣贏得了「洋菇王國」的美譽 `[12]`。

2.2 產業鏈的擴展與聯動效應

洋菇產業的興盛不僅止於出口獲利。其成功帶動了相關食品科學研究與技術的發展，為台灣的學術與工業研究奠定了基礎。為了改善洋菇製罐技術，台灣於1966年成立了「食品工業研究所籌備處」，並於1967年正式成立了「食品工業發展研究所」 [9]。這類研究機構的成立，為日後台灣食品加工業的升級提供了技術支援。

更深層次來看，洋菇罐頭產業的成功，為台灣日後工業的發展提供了關鍵性的資金與技術基礎。在當時外匯極度缺乏的年代，洋菇產業賺取的大量外匯成為台灣換取工業原料、機械設備與技術的重要籌碼 [15]。這段歷史是台灣「以農養工」發展模式的經典案例，農業的豐厚利潤被成功地轉化為工業發展的啟動資金，為後來的電子、紡織等工業騰飛鋪平了道路。

3. 產業與社會的深層連結：政策、農村與就業機會

3.1 政府嚴格主導下的計畫產銷

台灣洋菇產業的黃金時代，是一個高度計畫與管制的時期。政府將其視為一項國家級的戰略事業，實施嚴格的管控以確保其外匯收益。由外貿會主導的「計畫產銷」制度，管控了從菌種培養、原料栽培、製罐到最終銷售的整個過程 [1]。由於民間業者一窩蜂地投入，政府擔憂超量生產會導致國際市場價格崩潰 [4, 16]，因此實施了嚴格的配額制度，並禁止新設菇罐廠與菌種廠 [9, 16]。

為了進一步杜絕同業間的惡性削價競爭，並提升在國際市場上的議價能力，台灣於1963年成立了「洋菇罐頭廠聯合出口公司」 [16]。這種嚴格的計畫性管制，是台灣在特定歷史階段「以農養工」發展模式的縮影。政府將洋菇產業視為一個國家級的「外匯提款機」，確保其收益穩定。然而，這種模式在短期內雖然有效，但也埋下了日後產業缺乏彈性與轉型動力的伏筆 [17]。當外部環境發生變化時，高度管制的產業結構使其難以靈活應變。

3.2 洋菇與農村的共榮：經濟與社會影響

洋菇產業對當時台灣農村經濟與社會的影響至為深遠。其栽培方式與農業生產週期完美結合，農民可以利用稻米收割後剩下的稻草作為栽培介質，在冬季農閒時投入種植 [9]。這種模式不僅讓廢棄物得以循環再利用，更為農家帶來了前所未有的額外收入，顯著改善了農家的經濟狀況。

此外，洋菇的栽種與採收屬於勞力密集型工作，需要大量的人力。當時的農村勞動力充裕且低廉，整個家庭都動員起來參與其中。從打理菇寮、將稻稈製成堆肥，到冬季的全家總動員採收洋菇，甚至連正在念書的孩子也必須放下課業，工作到深夜 [4, 9]。這種景象真實地反映了當時農村生活的艱辛與奮鬥，也證明了洋菇產業如何為農村注入了可觀的現金流。有歷史記錄指出，「1950～60年代出生的孩子，是洋菇產業養大的」 [9]。這句話並非空泛的讚譽，它精準地描繪了一種由農業資本驅動的社會流動。洋菇產業為農村家庭提供了穩定的經濟基礎，使得農村青年有機會接受更好的教育，並在日後台灣經濟結構轉型後，順利進入工業與服務業，從而實現階層的提升。

4. 盛極而衰：洋菇王國的終結與轉型挑戰

4.1 內在經濟壓力：產業競爭力的流失

到了1970年代後期，隨著台灣經濟結構從農業社會向工業社會轉型，洋菇產業面臨來自內部的巨大挑戰。各地加工出口區的設立吸引了大量農村人口，導致農村勞動力流失，人工成本急劇上漲，使得原本依賴低廉人力的洋菇產業失去了最主要的成本優勢 [4, 17]。此外，1980年代新台幣對美元的大幅升值，更使得台灣出口產品在國際市場上價格劣勢更加明顯，直接侵蝕了原本豐厚的利潤 [17]。

4.2 外在貿易與政治衝擊：來自國際的挑戰

除了內在的經濟壓力，洋菇產業的衰落也受到多重外部衝擊。首先，來自中國大陸與東南亞國家的低價傾銷競爭日益激烈，這些新興生產國同樣擁有充裕且更為低廉的勞動力，迅速搶佔了台灣的市場份額 [17]。這使得台灣在世界市場的佔有率從1965年的逾70%急劇下降至1984年的18.6% [10]。

同時，一系列政治與貿易事件也為洋菇產業帶來了致命打擊。1972年，台灣洋菇罐頭被日本驗出含汞，追查後發現汞來自稻米用的農藥，殘留在稻草上，最終被用來養殖洋菇 [9]。此一事件嚴重打擊了台灣產品在國際市場的聲譽，造成外銷市場信心的動搖。此後，地緣政治的變動接踵而至。1978年，中國與歐洲市場簽訂貿易協定，導致歐洲市場於同年7月後不再發放台灣洋菇罐頭的輸入許可證 [9]。緊接著，1979年中美建交，中國洋菇開始進入美國市場，進一步壓縮了台灣的出口空間 [9]。這場「經濟、政治與環境因素交織的完美風暴」，揭示了快速發展模式下潛在的品管與環境風險，也反映了台灣在當時國際外交上的脆弱性，其貿易優勢極易受到地緣政治的影響。

5. 歷史的印記與當代再造

5.1 歷史定位：經濟奇蹟的奠基石

洋菇罐頭的歷史是台灣經濟起飛的縮影。它作為一個成功的過渡性產業，在台灣經濟發展史上的地位不可抹滅。這段歷史不僅為國家積累了寶貴的外匯與發展資本，更為日後的工業轉型培養了初期所需的技術與管理人才，是台灣「出口導向」發展模式的經典案例 [15]。

下表以時間軸的方式，呈現了洋菇產業從興盛到衰落的關鍵歷史事件：

表格2：台灣洋菇產業盛衰關鍵事件與時間軸

年份	事件描述	影響
1950年代	政府與JCRR從美國引進洋菇菌種並成功推廣 `[4]`。	奠定產業發展基礎。
1961年	政府將洋菇事業納入「出口擴張」計畫產銷，開始嚴格管控 `[1]`。	產業進入計畫性發展階段，為國家賺取外匯。
1962年	實施配額生產制，並禁止新設菇罐廠 `[9]`。	旨在避免超量生產導致價格崩潰。
1963年	成立「洋菇罐頭廠聯合出口公司」 `[16]`。	旨在杜絕同業間的惡性競爭，提升國際議價能力。
1965年	台灣洋菇在世界市場佔有率超過70% `[10]`。	達到黃金時期的巔峰。
1967年	「食品工業發展研究所」成立 `[9]`。	顯示產業帶動相關食品科學研究。
1972年	台灣洋菇被日本驗出含汞，追查後發現來自稻草農藥 `[9]`。	嚴重打擊產品國際聲譽。
1978年	中國與歐洲市場簽訂貿易協定，歐洲市場不再發放輸入許可證 `[9]`。	外銷市場受地緣政治影響。
1979年	中美建交，中國洋菇進入美國市場，壓縮台灣出口空間 `[9]`。	台灣外銷競爭加劇。
1990年	「台灣洋菇罐頭廠聯合出口公司」解散 `[9]`。	象徵「三罐王」輝煌榮景的正式結束。

5.2 從外銷罐頭到內需鮮菇的轉型

面對國際競爭與成本上升，台灣洋菇產業被迫轉型。產業重心從大量生產外銷罐頭，逐漸轉向以滿足國內市場為主的鮮菇栽培 [4]。這種轉變不僅是經濟模式的調整，更是一種面對氣候變遷與勞動力結構變化的必然應對 [17, 18]。傳統的菇寮栽培方式易受氣候影響，產量不穩定 [17]，因此，現代化的「智慧農業」與「環控栽培」成為了解決方案 [17, 19, 20]。這種轉變反映了台灣農業從粗放型生產向精緻化、資本與技術密集型生產的升級。

5.3 智慧農業的未來之路：永續發展的新篇章

當代台灣的菇類產業持續面臨高昂的土地與人力成本、氣候變遷及菌種弱化等挑戰 [18, 19]。為了克服這些問題，台灣的菇類產業正積極發展智慧農業，以科技取代傳統人力。例如，開發全自動製包機、巡檢機器人、機械手臂等自動化技術，以解決人力短缺問題 [19, 20, 21]。同時，透過全環控栽培，實現周年穩定生產並節省能源 [19, 20]。這種對自動化與智慧化的需求，與1960年代依賴大量低廉人力的模式形成了鮮明對比。這不僅是技術的進步，也反映了台灣整體經濟從以人口紅利驅動向知識與技術驅動的典範轉移。現代產業不再追求單純的量產，而是專注於提高品質、產品多樣化與開發高附加價值的內需市場 [17]。

6. 結論與啟示

台灣洋菇罐頭的歷史是一段經濟奇蹟的縮影。它見證了一個國家如何利用其農業資源與政策工具，為工業化發展累積第一桶金，並成功實現經濟結構的轉變。洋菇產業的興衰，不僅反映了國際市場競爭的殘酷，更揭示了快速發展模式下潛在的脆弱性與風險。從汞污染事件到地緣政治的衝擊，這段歷史提醒我們，成功的產業不僅需要市場，更需要精準的國家戰略、嚴格的品質控制、靈活的應變能力以及持續不斷的技術創新。

這段歷史為當代台灣的農業與經濟發展提供了寶貴的經驗，尤其是在應對全球化競爭、產業升級與永續發展等課題上。洋菇產業的轉型之路，從外銷導向轉向內需導向，從勞力密集轉向技術密集，正是台灣經濟韌性與適應能力的最佳寫照。它證明了，唯有不斷自我革新，才能在變動不居的全球市場中，找到永續發展的新篇章。

一項通用的服務標準：將潔西卡法則應用於所有服務領域

潔西卡法則（Jess's Rule）是英格蘭一項全新的病患安全倡議，為醫護專業人員確立了一套清晰、主動的處理方案。這項法則以潔西卡·布萊迪（Jessica Brady）的名字命名，旨在紀念這位因癌症而英年早逝的患者。它為全科醫生（GPs）強制實施一項「三振出局，重新思考」的協議。該法則正式規定，如果患者因相同或相似的症狀就診三次後，仍無法獲得確切診斷或症狀惡化，醫生就必須重新評估病況。

儘管這項法則專為醫療環境而設計，但其核心原則——當初次努力未能奏效時，承諾重新評估並堅持解決問題——是一個強大的典範，可以也應該被應用於每一個服務行業。這不僅是醫療上的當務之急，更是品質保證和客戶服務的普世原則。無論您是財務顧問、軟體開發人員、機械技師還是客服人員，您都有責任提供能滿足客戶需求的服務。當初次、第二次甚至第三次嘗試都無法滿足這些需求時，一個新的方法至關重要。採用這個框架可以建立信任、改善成果，並全面提升服務標準。

重新思考服務的三步驟法則

為了將這個強大的概念普世化，我們可以將潔西卡法則提煉為一個簡單的三步驟框架，供任何服務專業人士遵循。

**承認與追蹤：**當一位客戶因相同或相似的問題第三次回頭時，這是一個警訊。切勿將其視為一個全新的、不相關的問題。承認過去的紀錄並追蹤之前解決問題的嘗試。這向客戶表明您正在傾聽，並且他們問題的持續存在是您的首要任務。
暫停與重新評估：停止常規流程，承認最初的方法無效。這是潔西卡法則中的「重新思考」階段。與其簡單地重複相同的故障排除步驟，不如花點時間以全新的視角重新評估整個狀況。我們遺漏了什麼？是否存在我們沒有考慮到的根本問題？可以考慮請一位同事提供新的見解。這種協作方式往往能發現之前被忽略的解決方案。
升級與行動：一旦您重新評估了情況，就該採取果斷行動了。這可能意味著將問題升級給資深專家，建議進行更全面的診斷檢查（例如進行全面的系統審核而非快速修復），或者完全尋求不同的解決方案。我們的目標是超越表面，解決根本原因，確保問題得到徹底解決。

這三步驟的過程並非為了歸咎於誰，而是為了建立一種不懈解決問題和問責的文化。它將一個令人沮喪、重複的循環轉變為一種結構化、積極主動的努力，以提供真正的價值並防止可避免的失敗。正如潔西卡法則旨在挽救生命一樣，一項通用的服務法則可以節省時間、金錢和客戶關係，最終提升所有人的服務標準。

A Universal Standard for Care: Applying Jess's Rule to All Service Sectors

Jess's Rule, a new patient safety initiative in England, establishes a clear, proactive approach for healthcare professionals. Named in memory of Jessica Brady, who tragically passed away from cancer, it mandates a "three strikes and rethink" protocol for General Practitioners (GPs). This rule formalizes the critical practice of reconsidering a patient's case after three appointments for the same or similar unresolved symptoms. While it's designed for clinical settings, the core principle behind Jess's Rule—a commitment to re-evaluation and persistent problem-solving—is a powerful model that can and should be applied across every service industry.

The fundamental goal of this rule is to prevent avoidable harm by encouraging a pause, a re-assessment, and a push for a deeper solution when initial efforts fall short. This isn't just a clinical imperative; it's a universal principle of quality assurance and customer care. Whether you're a financial advisor, a software developer, a mechanic, or a customer service agent, you are responsible for delivering a service that meets a client's needs. When those needs aren't met on the first, second, or even third attempt, a new approach is essential. Adopting this framework can build trust, improve outcomes, and enhance service standards across the board.

The Three-Step Rule to Rethink Service

To universalize this powerful concept, we can distill Jess's Rule into a simple, three-step framework that any service professional can follow.

Acknowledge and Track: When a client returns with the same or a similar issue for the third time, it's a signal. Do not treat it as a new, unrelated problem. Acknowledge the history and track the previous attempts to solve it. This shows the client that you're listening and that their issue's persistence is a priority.
Pause and Re-evaluate: Stop the standard process. Acknowledge that the initial approach is not working. This is the "rethink" stage of Jess's Rule. Instead of simply repeating the same troubleshooting steps, take a moment to re-evaluate the situation from a fresh perspective. What have we missed? Could there be an underlying problem we haven't considered? Consider bringing in a colleague for a fresh pair of eyes. This collaborative approach can often uncover solutions that were previously overlooked.
Escalate and Act: Once you have re-evaluated the situation, it's time to take decisive action. This might mean escalating the issue to a senior specialist, recommending a more comprehensive diagnostic check (like a full system audit instead of a quick fix), or pursuing a different solution altogether. The goal is to move beyond the superficial and address the root cause, ensuring the problem is resolved for good.

This three-step process is not about assigning blame; it's about building a culture of relentless problem-solving and accountability. It transforms a frustrating, repetitive cycle into a structured, proactive effort to deliver genuine value and prevent avoidable failures. Just as Jess's Rule seeks to save lives, a universal service rule can save time, money, and customer relationships, ultimately elevating standards for all.

解決政府支出低效的整體方案

更智慧而非更精簡：解決政府支出低效的整體方案

關於政府支出的辯論，往往簡化為一個二元選擇：增加或減少支出。然而，正如我們的研究所示，問題不僅在於支出的金額，而在於支出的方式。我們觀察到，政府在商品與服務上的支出往往更昂貴，這有許多文獻可證，從重大專案的成本超支，到數百萬美元浪費在軟體授權上，都反映出一個「X 係數」的存在。其根本原因，從米爾頓·傅利曼（Milton Friedman）所說的「花別人的錢為別人辦事」，到官僚體制的「繁文縟節」，都突顯了效率激勵機制的根本性缺失。那麼，單純地打造一個「小政府」就能解決這個問題嗎？答案並非如此。

「小政府」主張的局限性

雖然減少政府的規模和職能確實可以消除某些方面的浪費，但這並非一個完整的解決方案。一個小政府本質上可能會對諸如基礎設施、教育和國防等公共財投資不足，而這些領域對經濟和社會有很高的回報率。核心問題是系統性的，而不僅僅是規模問題。即使是小政府，也可能存在與大政府相同的官僚低效、缺乏招標競爭以及政治干預等問題。

真正的解決方案不在於讓政府變得更小，而在於讓政府變得更智慧。這需要一個全面的方法，從根本上解決低效問題，無論政府的規模或政治體制如何。

適用於所有政府的普遍解決方案

這些解決方案旨在解決政府採購和管理流程的根本性問題，可同時應用於民主和威權體制。

數據驅動的透明化與問責制：解決激勵機制錯位的關鍵是讓整個過程公開透明。實施開放合約數據標準，可讓大眾追蹤採購合約的每個階段，從投標到完成。這種透明度使得發現哄抬價格和串通行為變得更容易，迫使所有參與者採取更道德的行動。智利在實施開放採購後，IT 成本降低了 28%，這就是一個很好的證明。
**現代化官僚體制與人才：**政府低效往往源於過時、僵化的流程以及人才流失到私營部門的「人才外流」現象。
- **簡化流程：**減少專案延遲並增加成本的層層審批與「繁文縟節」。在技術和基礎設施專案中採用敏捷、模組化的方法，以更有效率的方式逐步交付價值。
- **培養專業人才：**為公務員提供專業培訓與發展，特別是在採購和專案管理方面。提供有競爭力的薪酬和職涯路徑，獎勵創新和效率，而不僅僅是資歷。
**基於績效的合約：**擺脫只看完成度而不看品質的固定價格合約。改用將付款與可衡量的績效成果和關鍵績效指標（KPI）掛鉤的合約，以創造一個共享的成功激勵機制。

針對不同政府類型的量身訂製方案

儘管上述解決方案普遍適用，但實施路徑因政治體制而異。

適用於民主政府

民主體制應利用其制衡優勢來打擊浪費。

立法與法規改革：通過立法來簡化和現代化採購流程，使其更不易受到遊說團體和特殊利益集團的影響（解決公共選擇理論的問題）。建立獨立、無黨派的監督機構，並賦予其審計與調查支出的權力。
**賦予公民監督權力：**培養一種由公眾監督政府的文化。支持調查性新聞、監督組織和開放數據倡議，讓公民成為監督過程的一部分。
戰略性地運用公私夥伴關係（P3s）：P3s 並非萬靈丹，但若透過嚴格的物有所值（VfM）分析，可轉移風險並利用私營部門的專業知識。政府的角色從直接建造者轉變為一個聰明的合作夥伴，專注於確保整體價值的最大化，而非僅僅是最低的初始成本。

適用於威權政府

在公共或立法監督有限的體制中，改革的動力必須來自高層。

**集中的問責制與反腐敗：**創建一個強大的、集中的反腐敗機構，直接向政府最高層負責。這個機構必須有權調查和起訴那些從事腐敗或浪費支出的官員，並獲得國家的全力支持。
**強制實施效率指標：**為所有政府機構實施強制性的績效指標。領導者需為實現具體的、可量化的效率目標負責，並將獎懲直接與結果掛鉤。這能在缺乏外部監督的情況下，創造一個內部的效率激勵機制。
**有限度的開放作為控制手段：**雖然完全的民主透明化可能不是一個選項，但政府可以實施有限度的開放合約作為內部控制手段。通過公開部分採購數據，中央政府可以監視下級官員的舞弊和浪費行為，而無需完全放權。

政府支出低效問題並非一個簡單問題，也無簡單方案。這是一個根植於錯誤激勵和系統性失敗的複雜問題。雖然小政府可能是一些人的政治理想，但實際解決方案在於建立一個更智慧的政府。通過結合普遍的透明化與現代化原則，以及量身訂製的系統性方案，公共支出有可能從浪費的來源，轉變為推動國家進步和創造價值的強大引擎。

Smarter, Not Just Smaller: Holistic Solutions to Government Spending Inefficiency

The debate over government spending often simplifies into a binary choice: more spending or less spending. As our research has shown, the problem isn’t just the amount of money spent, but how it’s spent. The observation that government spending on goods and services is more expensive is well-documented, with studies pointing to a "factor of X" ranging from cost overruns on major projects to millions in wasted software licenses. The root causes, from Milton Friedman’s "spending other people’s money on others" to bureaucratic “red tape,” highlight a fundamental lack of incentive for efficiency. The question then becomes, will simply a "small government" solve the issue? The answer is no, not entirely.

The Incompleteness of the "Small Government" Argument

While reducing the size and scope of government can certainly eliminate some areas of waste, it is an incomplete solution. A small government, by its nature, can also underinvest in essential public goods like infrastructure, education, and national defense, which have a high rate of return for the economy and society. The core issue is systemic, not merely one of scale. Even a small government can suffer from the same bureaucratic inefficiencies, lack of competition in bidding, and political interference that plague larger ones.

The real solution lies not in making government smaller, but in making it smarter. This requires a holistic approach that targets the root causes of inefficiency, regardless of a government’s size or political structure.

Universal Solutions for All Governments

These solutions address the fundamental breakdowns in a government's procurement and management processes and can be applied in both democratic and authoritative systems.

Data-Driven Transparency and Accountability: The key to solving the problem of misaligned incentives is shining a light on the process. Implementing open contracting data standards allows for public tracking of every stage of a procurement contract, from bidding to completion.¹ This level of transparency makes it easier to spot price gouging and collusion, forcing actors to act more ethically. Chile’s experience with open procurement, which led to a 28% reduction in IT costs, is a testament to this approach.
Modernizing Bureaucracy and Talent: Government inefficiency often stems from outdated, rigid processes and a "brain drain" of skilled talent to the private sector.²
- Streamline Processes: Reduce the layers of approval and "red tape" that stall projects and inflate costs.³ Adopt agile, modular approaches for technology and infrastructure projects to deliver value in smaller, more efficient increments.⁴
- Cultivate Expertise: Invest in training and professional development for public servants, particularly in procurement and project management. Offer competitive compensation and career paths that reward efficiency and innovation, not just seniority.
Performance-Based Contracts: Move away from fixed-price contracts that reward completion regardless of quality. Instead, use contracts that tie payments to measurable performance outcomes and key performance indicators (KPIs), creating a shared incentive for success.⁵

Tailored Solutions for Different Government Types

While the above solutions apply universally, the path to implementing them differs greatly.

For Democratic Governments

Democratic systems, with their emphasis on checks and balances, should leverage these strengths to combat waste.

Legislative and Regulatory Reform: Pass laws that simplify and modernize the procurement process, making it less vulnerable to lobbying and special interests (addressing the public choice theory).⁶Establish independent, non-partisan oversight bodies with the authority to audit and investigate spending.
Empowering Citizen Oversight: Foster a culture where government is held accountable by the public. Support investigative journalism, watchdog organizations, and open data initiatives that allow citizens to become part of the oversight process.
Strategic Use of Public-Private Partnerships (P3s): P3s are not a magic bullet, but when used with a rigorous Value for Money (VfM) analysis, they can transfer risk and leverage private sector expertise.⁷The public sector's role shifts from a direct builder to a smart partner, focused on securing the best overall value, not just the lowest initial cost.

For Authoritarian Governments

In systems where public or legislative oversight is limited, the impetus for change must come from the top down.

Centralized Accountability and Anti-Corruption: Create a powerful, centralized anti-corruption agency with a direct line of authority to the highest levels of government. This body must have the power to investigate and prosecute officials who engage in corrupt or wasteful spending, with the full backing of the state.
Mandated Efficiency Metrics: Implement mandatory performance metrics for all government agencies. Leaders should be held accountable for meeting specific, quantifiable efficiency goals, with rewards and punishments tied directly to outcomes. This creates an internal incentive for efficiency that can work even without external oversight.
Limited Openness as a Control Mechanism: While full democratic transparency may not be an option, a government can implement limited open contracting as an internal control mechanism. By making a portion of procurement data available, the central government can monitor for fraud and waste among lower-level officials without ceding full control.

The problem of government spending inefficiency is not a simple one with a simple solution. It is a complex issue rooted in misaligned incentives and systemic failures. While a small government may be a political ideal for some, the practical solution lies in building a smarter government. By combining universal principles of transparency and modernization with tailored, system-specific solutions, it is possible to transform public spending from a source of waste into a powerful engine for national progress and value.

對政府開支為何成本更高的一種細緻入微的觀察，以及米爾頓·弗里德曼的象限所揭示的真相》

《「納稅人的困境」：對政府開支為何成本更高的一種細緻入微的觀察，以及米爾頓·弗里德曼的象限所揭示的真相》

引言：觀察與探究

政府在商品和服務上的開支比私營部門的支出效率更低、成本更高，這是一個常見的斷言，通常源於軼事證據和廣泛流傳的直覺。本分析提出的核心問題不僅是為了證實這一觀察，更是為了量化其成本差異，揭示其系統性根源，並根據米爾頓·弗里德曼等人物闡述的基礎經濟學原理來評估這些發現。目標是超越簡單、靜態的「X 倍數」，而是構建一個全面的框架，以解釋公共部門低效率的複雜、多層次性質。

本報告將採用多學科方法，綜合政府和學術來源的實證數據與微觀經濟學和政治經濟學的核心原理。透過審查勞動力成本和採購方面的具體數據，分析將確立單一的「X 倍數」是對一個更複雜現實的錯誤表述。接著，報告將應用三個關鍵理論模型——米爾頓·弗里德曼的四個開支象限、公共選擇理論和委託人-代理人問題——來揭示造成這種低效率的根深蒂固的激勵結構。最後，報告將這些理論與諸如過時技術和官僚程序等具體的日常營運挑戰聯繫起來，這些挑戰體現了系統性問題。這種整體視角旨在提供一個清晰、基於證據的理解，說明為何政府開支總是成為公眾辯論和關注的對象。

第一部分：量化低效率——難以捉摸的「X 倍數」

用一個單一、普適的「X 倍數」來量化公共和私營部門成本之間的差異，這是一種引人入勝的簡化，但它無法捕捉到其中複雜的動態。對現有數據的仔細審查顯示，這個因素並非一個常數，而是一個變量，它會隨著具體的開支領域而發生巨大變化。這種低效率不是簡單的加價；它是結構性扭曲和系統性失敗所導致的複雜結果。

政府勞動成本：雙層敘事

在分析聯邦文職雇員的成本時，數據呈現出一個細緻入微的圖景，它挑戰了簡單的一對一比較。美國國會預算辦公室（CBO）2022年的一份報告指出，聯邦工作人員的總薪酬成本（工資和福利的總和）並非統一高於私營部門的同行 [1]。事實上，兩者之間存在一種與教育程度相關的反向關係。對於擁有碩士學位或更高學歷的聯邦工作人員，其總薪酬成本平均而言低於類似的私營部門員工。反之，對於擁有高中或以下學歷的工作人員，聯邦薪酬則明顯更昂貴 [1]。

CBO 的調查結果揭示了深刻的市場扭曲。雖然擁有學士學位的聯邦工作人員的平均工資比類似的私營部門工作人員低約 10%，但那些學歷不高於高中的員工收入卻平均高出約 17%。這表明，政府的集中薪資標準和福利結構並不像私營公司那樣對不同技能組合的市場供需作出反應 [1]。私營公司必須為頂尖人才而競爭，從而推高了高學歷員工的工資，而政府則提供更大的工作保障和更豐厚的福利，這對學歷較低的工人可能更具吸引力。這種結構性僵化，而非簡單的「X 倍數」，才是政府勞動成本的真正低效率所在。

下表提供了 CBO 2022 年調查結果的清晰分解，說明了這種複雜的關係。

表1：按教育程度劃分的聯邦薪酬與私營部門薪酬對比 (2022)

教育程度	聯邦工作人員工資與私營部門同行的對比	聯邦工作人員總薪酬與私營部門同行的對比
高中或以下學歷	約高17%	更高
學士學位	約低10%	更高
碩士學位或以上	更低	更低
專業學位或博士	約低29%	更低

數據改編自美國國會預算辦公室（CBO）2022年報告 [1]。

該表顯示，儘管學歷較高的聯邦工作人員的總體薪酬可能低於其私營部門的對等人員，但學歷較低的聯邦工作人員卻獲得了更高的薪酬 [1]。這表明「X 倍數」不是一個靜態數字，而是一個動態的、有時甚至是反向的衡量標準，具體取決於所考慮的特定勞動力群體。

採購溢價：數十億美元的價值流失

政府開支成本更高的現象在公共採購領域尤為明顯。美國政府問責局（GAO）明確將「浪費」定義為政府資源的開支「草率、奢靡或缺乏足夠目的」 [2]。這種浪費的成本不是簡單的價格加價，而是因效率低下的做法、系統和控制而累積的不必要開支。GAO 的「高風險清單」強調了聯邦政府的38個領域，「嚴重容易受到浪費、欺詐、濫用和管理不善的影響」 [3]。

這種浪費的具體例子令人震驚。例如，一個機構在幾年內不必要地花費了超過 3,500萬美元在軟件罰款和未使用的許可證上 [2]。這並非單一虛高價格的結果，而是因為糟糕或不存在的庫存追踪，使得該機構無法知道自己已經購買了什麼 [2]。這一個例子就強調了問題遠不止於高價標籤；它是一個管理和監督上的根本性崩潰。

更廣泛的數據指向了更嚴重的問題。自 2003 年以來，聯邦機構報告的估計不當支付總額達 2.8 萬億美元，僅過去七年每年就超過 1,500 億美元 [3]。政府還在控制高額採購的成本增長和進度延遲方面面臨長期困難，特別是針對關鍵的國防、太空和醫療保健項目 [3]。這些問題表明，採購中的「X 倍數」是多種系統性失敗的累積——包括徹底的浪費、欺詐以及未能實施現代化程序——而不是簡單、普適的溢價。

超越數字：價值主張

簡單地將政府開支與私人開支進行成本對比是根本性的錯誤，因為它未能考慮一系列作為價值主張關鍵組成部分的因素。公共-私人合作夥伴關係（P3s）中使用的「物有所值」（VfM）分析提供了一個更複雜的框架來進行比較 [4, 5]。VfM 分析將一個 P3 項目的財務影響與一個「公共部門對照」（PSC）進行比較，該對照估計了如果該項目以傳統公共方式交付的整個生命週期成本 [4, 5]。

VfM 框架顯示，即使一個 P3 項目的初始成本高於傳統公共部門項目，它仍可被視為更好的價值。這是因為 P3 模型將諸如成本超支、施工延遲和維護成本等重大風險轉移給了私人實體 [5]。PSC 專門設計用於調整這些風險和其他因素（如競爭中立性），以便在進行有效比較之前進行 [5]。這一分析過程揭示，「X 倍數」不僅關乎價格，還關乎風險的分配和定性因素的估值，例如加速項目交付所帶來的社會和經濟效益，而這些效益無法輕易貨幣化 [4]。

第二部分：低效率的理論基礎

政府開支中存在浪費和成本溢價的實證證據是更深層次、結構性問題的症狀。為了理解其根本原因，有必要檢視解釋公共部門中個人和機構行為的基本經濟和政治理論。

米爾頓·弗里德曼的最不關心象限

米爾頓·弗里德曼關於花錢的四種方式的著名框架，為政府開支中的系統性浪費提供了一個簡單而有力的解釋 [6, 7]。該模型根據花錢者和所花金錢的來源進行分類。四個象限是：

你花自己的錢，為自己花： 在這個象限中，對成本的考量和對獲得最大價值或品質的專注有著最大的激勵。
你花自己的錢，為別人花： 在這裡，對成本的謹慎態度依然很高，但對所獲得物品的關注則沒那麼強。例如，當為朋友買生日禮物時，一個人會仔細考慮預算，但可能不會那麼在意收禮人是否會完全喜歡這件物品 [6]。
你花別人的錢，為自己花： 在這個情境中，個人會高度積極地尋求最好的品質或體驗，但很少關心成本。這就是「美餐」的比喻，用餐者花別人的錢，並被激勵去最大化自己的個人滿意度 [6]。
你花別人的錢，為別人花： 這是最不關心的象限。花錢的人不關心成本，因為那不是他自己的錢，也不關心品質或結果，因為最終的商品或服務是給第三方 [6]。

政府開支，特別是針對公共產品和服務的開支，正好屬於這第四個象限 [8, 9]。官僚作為政府的代理人，花費納稅人的錢（別人的錢）在承包商和員工身上（別人），為公眾（仍然是別人）提供服務。在這個系統中，對效率的基本激勵是不存在的 [8]。官僚不關心價格，因為那不是他自己的錢，他也不關心對公眾的最終結果，因為那不是為了他自己的直接利益。這個理論模型完美地解釋了 GAO 關於未使用的軟件許可證的浪費性開支 [2] 以及 CBO 數據顯示某些員工群體薪酬溢價的現象 [1]。問題不在於惡意，而在於缺乏效率的結構性激勵。

政府失靈的公共選擇理論

公共選擇理論在宏觀的政治環境與微觀的開支低效率之間提供了一個至關重要的因果關係。該理論將經濟學原理應用於政治決策，將政治參與者、官僚和選民視為追求自身利益的利己個體，而不一定是追求公共利益的 [10, 11]。

根據該理論，政府干預往往是特殊利益群體「尋租」行為的可預測結果 [10]。這些群體利用其資源，透過遊說和政治關係來獲取經濟利益，而這往往是以犧牲更廣泛的公眾利益為代價 [10]。例如，一位政治家可能會支持一項有利於少數汽車工人的法律，透過提高關稅來增加他們的收入，即使對數百萬受影響的消費者和出口商造成的總成本遠遠超過特殊利益群體的收益 [11]。這位政治家受到特殊利益群體承諾的選票和財政激勵的驅動，很可能會支持這項法律，即使它對國家而言在經濟上是低效的 [11]。

這種動態直接解釋了為何政府採購經常被用來推進政治目標，而不僅僅是為了節省開支 [12]。正如麥肯錫的一份報告所指出的，政府採購是一種強大的工具，可用於實現諸如支持國內經濟、推廣特定地區或行業，或向小企業採購以促進創業精神等目標 [12]。在這些情況下，採購組織的自由度受到限制，節省開支甚至可能是一個「不受歡迎」的結果 [12]。這並非過程的失敗，而是政治授權的成功實施，證明了政府開支中一些「額外成本」是為了實現非經濟政策目標而作出的刻意權衡。

公共部門的委託人-代理人問題

委託人-代理人問題解釋了當代理人（例如，官僚或政治家）受託代表委託人（公眾）行事，但其利益卻存在分歧（通常是衝突）時所產生的利益衝突 [13]。該理論為理解為何缺乏監督和傾向於預算最大化是政府固有的風險提供了框架。

作為委託人的公眾，資訊有限，不可能監督其代理人所做的每一項決定 [13]。此外，公眾並非一個整體；它由許多利益衝突的個人和團體組成 [13]。因此，代理人不可能同時為所有「主人」服務。這種衝突，加上經濟學家威廉·尼斯卡寧（William Niskanen）的理論，即官僚的目標是「最大化自己的預算，而非普遍的社會福利」 [13]，為 GAO 關於缺乏監督和資產管理不善的發現提供了理論解釋 [2]。官僚的激勵不是為了省錢，而是為了為下一個財政年度辯護一個更大的預算，因為更大的預算可能意味著更大的權力和更大的職業晉升潛力 [13]。

這種利益衝突在與企業遊說者的互動中也很明顯。「監管俘獲」問題，即監管機構被其本應監管的公司所控制，當具有公共部門經驗的個人在政府和私營行業之間來回流動時就可能產生 [13]。這就創造了一種情況，即幾乎沒有動力讓法規保持簡單，因為他們的最佳利益可能與他們所服務的公眾利益相衝突 [13]。

第三部分：系統性和營運層面的根本原因

除了理論基礎之外，政府開支的低效率也是由實實在在的日常營運挑戰所造成的。這些並非孤立問題，而是形成一個負面循環，使理論問題長期存在並導致實際浪費。

人員和流程的危機

成本溢價的很大一部分是人才、技術和流程危機的直接結果。政府採購部門正遭受「人才流失」的困擾，因為經驗豐富的員工退休，卻沒有被新一代人才所取代 [14]。這種日益擴大的技能差距在最需要現代化的時候嚴重削弱了採購能力。採購專業人員經常「迷失在繁文縟節的叢林中」，被合規文件所困擾，無法從事更高價值的戰略性工作 [14]。

而使用過時、「石器時代的系統」則使問題更加複雜，這些系統支離破碎且效率低下得令人痛苦 [14]。急需的關鍵技術現代化早已逾期，使各部門缺乏提升其工作的必要工具。結果是一個自我延續的循環：缺乏現代、高效的技術和繁重的官僚程序，使得政府工作對新的、精通技術的人才吸引力降低。這導致人才短缺，反過來又使得流程和系統的現代化變得更加困難。麥肯錫的一項調查證實了這一點，發現在「採購工具和流程的效率」方面，公共部門機構落後於私營部門公司，並且難以「吸引和留住最優秀的人才」 [12]。

政治目標凌駕於效率之上

正如在理論部分討論的那樣，政府開支的「額外成本」並不總是低效率的意外，它有時是為了實現非經濟政策目標而作出的刻意選擇。政府採購是推進各種政治目標的強大工具 [12]。這包括利用採購來支持國內經濟、推廣特定地區，或從少數族裔擁有的公司採購 [12]。在這些情況下，效率被換成了政治目標。

例如，政府可能會選擇一個更昂貴的國內供應商，而非更便宜的國際供應商，以保護就業或扶持特定產業 [12]。這不是流程的失敗，而是政治授權的成功實施。當這些非經濟目標在沒有清楚了解其全部成本或沒有適當監督的情況下被追求時，低效率就會產生。

政府固有的壟斷性

私營部門效率的核心驅動力是利潤動機和市場競爭的持續壓力 [15, 16]。私營企業必須高效才能獲利，如果它們不高效，就會面臨破產的風險 [16]。這種競爭壓力迫使創新並關注成本效益 [15]。然而，這種對效率的壓力在政府中並非內在存在 [16]。

政府往往是壟斷者。公民不能去其他供應商那裡辦理建築許可證、消防服務或國家防禦系統。缺乏競爭意味著沒有外部市場壓力來驅動創新或效率，因為無論政府是否高效，它都會收到稅款 [16]。雖然缺乏利潤動機並不排除效率，但這種競爭壓力的缺失是一個關鍵的結構性缺陷，解釋了公共部門和私營部門之間長期的成本差異。

結論：理論與現實的調和

政府開支中的「X 倍數」並非一個簡單、靜態的乘數，而是多種系統性因素共同作用所造成的複雜現象。來自 CBO 和 GAO 的實證數據揭示了拼湊而成的低效率，從某些員工群體的反向薪酬溢價到數十億美元的採購浪費和不當支付 [1, 2, 3]。

這些實實在在的現實問題是更深層次理論問題的直接體現。米爾頓·弗里德曼的四個象限模型為在一個花費納稅人金錢為第三方服務的系統中，為何缺乏成本意識和品質控制的激勵提供了令人信服的解釋 [6]。公共選擇理論將這些微觀層面的行為與宏觀層面的政治環境聯繫起來，在其中，利己主義的參與者和特殊利益群體可以將非經濟目標（如政治利益或國內就業創造）置於財政效率之上 [10, 12]。最後，委託人-代理人問題解釋了公眾及其政府代理人之間固有的利益分歧，後者可能更關心最大化自己的預算和權力，而不是為公眾提供價值 [13]。

營運上的失敗——包括人才危機、過時的技術和「繁文縟節的叢林」——並非孤立的問題，而是構成一個負面循環，使系統性問題長期存在 [14]。缺乏競爭市場和利潤動機的缺失，消除了私營部門賴以生存的效率和創新的關鍵驅動因素 [16]。

最終，政府開支的超額成本並非偶然。它是一個系統的可預測結果，在這個系統中，其基本的激勵結構與對效率和財政責任的承諾並不一致。承認這些根本原因，從理論到營運，是建立一個更高效、更負責任的政府的第一步，也是最關鍵的一步，一個真正服務於公共利益的政府。

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2025年9月25日 星期四